伴隨著城市建設高速發(fā)展，人防工程數(shù)量同步快速增長，給人防部門提出新的要求。為緩解人防部門工作人員少、工程數(shù)量多、管理任務重的矛盾，人防辦應積極探索，勇于實踐，走出一條網(wǎng)格化、規(guī)范化、常態(tài)化管理新路，確保所屬人防工程始終處于良好使用效能和戰(zhàn)備狀態(tài)。
構筑七種管理模式，形成人防工程管理網(wǎng)格化
開發(fā)城市地下空間資源是擴展其地上空間的重要舉措，是城市建設與規(guī)劃制度重要組成部分。城市地下空間開發(fā)利用，必須充分考慮城市建設規(guī)模、功能類型、空間環(huán)境、區(qū)域位置等，從而使地下建筑高度適應地上空間環(huán)境，以便達到改善城市整體面貌、增強城市功能及社會效益。成立人防管理協(xié)會，協(xié)會成員主要來自轄區(qū)人防工程使用管理單位。協(xié)會在人防辦領導下開展工作，配合人防主管部門抓好人防法規(guī)政策貫徹落實；組織會員單位開展人防工程行政執(zhí)法監(jiān)督工作及維護管理業(yè)務培訓；開展人防工程管理經(jīng)驗交流和學術研討；向會員單位提供人防工程維護管理業(yè)務咨詢服務等。根據(jù)屬地管理原則，將轄區(qū)內(nèi)的人防工程按照街道行政區(qū)域劃分為管理小組，由街道人防工作部門負責人擔任組長，配合人防主管單位抓好人防法規(guī)政策宣傳教育，劃片劃區(qū)，責任到位；定期或不定期檢查監(jiān)督所屬人員做好日常維護和安全管理；督促轄區(qū)有關部門落實工程管理問題整改。
按照“誰使用、誰管理、誰負責”原則，人防工程使用管理單位承擔人防工程全面維護管理具體實施責任，按審批程序申辦人防工程使用證，落實人防工程專職管理員和人防設施維護管理資金；認真抓好人防工程設施設備巡查、保養(yǎng)、維護、檢修等工作；接受上級對人防工程安全、執(zhí)法等專項檢查，落實整改措施；負責本單位人防工程維護管理檔案健全工作。將時間數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)高效集成，建立高度綜合、統(tǒng)一、開放和一體化的人防工程信息管理模式迫在眉睫。人防工程管理的總體目標是結合人防部門行業(yè)管理的實際需求，針對人防工程使用地下空間的特點，采用圖形化方式進行地下人防工程的實體表達，以面向對象的技術設計并實現(xiàn)一系列基于人防工程信息的數(shù)據(jù)結構和類，實現(xiàn)基于電子地圖的人防工程信息的錄入、查詢、編輯等一系列功能，達到在電子地圖的基礎上形象、直觀、快捷、高效地進行人防工程信息管理。人防工程信息化管理模式，即：市人防部門將轄區(qū)內(nèi)人防工程分類、編號、掛牌、制圖，實現(xiàn)人防工程信息網(wǎng)絡和視頻數(shù)字化展示，各有關單位復制分解，制定本轄區(qū)人防工程信息系統(tǒng)，在此基礎上，結合具體人防工程分布情況，按照人防標準及管理要求，制定戰(zhàn)時應急預案。人防信息管理人員負責日常信息采集、整理、分類、審批、錄入。致使整個人防信息管理上下貫通，首尾相應，方位清晰，便于操作。將人防工程管理從邏輯結構上分為數(shù)據(jù)層、應用層、表現(xiàn)層三個層次結構。后臺空間數(shù)據(jù)庫負責基礎空間數(shù)據(jù)、人防工程專題數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理；應用模型庫、權限管理模塊、人防專題查詢模塊、管線分析模塊則從人防工程管理系統(tǒng)的應用邏輯中抽象出來的功能性模塊，通過組件方式進行實現(xiàn)，并且有利于系統(tǒng)的整體開發(fā)與后期系統(tǒng)維護；人防查詢子系統(tǒng)、地下分析子系統(tǒng)、系統(tǒng)維護子系統(tǒng)建立在數(shù)據(jù)層和應用層的基礎上，負責人防管理支持的交互。系統(tǒng)的整體邏輯結構層層照應，緊密結合，融為一體，全方位服務。
空間數(shù)據(jù)庫建設方案：基于空間數(shù)據(jù)模型管理組織基礎空間數(shù)據(jù)和人防專題空間數(shù)據(jù)，進行所有數(shù)據(jù)存儲，通過空間數(shù)據(jù)庫引擎進行管理維護。依據(jù)數(shù)據(jù)種類，將數(shù)據(jù)劃分為基礎空間數(shù)據(jù)庫、人防專題數(shù)據(jù)庫、元數(shù)據(jù)庫三個子數(shù)據(jù)庫，空間數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)集和要素集的層級關系進行組織。空間分析是數(shù)據(jù)管理特色之一。系統(tǒng)提供多種空間分析功能，包括最佳路徑分析、條件路徑分析、鄰近對象分析和覆蓋范圍分析等。其中，最佳路徑分析是指分析兩點間的最短路徑，如求某居民點到疏散地域的最短路徑；條件路徑分析是指在分析兩點間的條件最短路徑，條件包括道路阻塞系數(shù)、通行情況等；鄰近對象分析是指分析某個地理目標的鄰近對象分布情況；覆蓋范圍分析是指動態(tài)計算警報器等人防設施的覆蓋范圍。因城市人防工程種類較多，如坑（地）道式人防工程、單建式人防工程、防空地下室、戰(zhàn)時可利用地下空間等，但其空間結構基本一致，一般由人防工程點、人防工程及附屬設施組成，人防專題數(shù)據(jù)庫中可用點、線、面、體進行描述。可以確定人防工程實體的基本組成及其相互關系，便于下一步數(shù)據(jù)庫結構的設計和各種專業(yè)挖掘功能的實現(xiàn)。人防工程數(shù)據(jù)庫設計主要從三方面進行考慮：1.便于數(shù)據(jù)的組織、管理與應用，既能滿足一般城市建設管理部門的需要，又要滿足人防管理部門的需要。2.便于人防工程空間分析模型建立與實現(xiàn)，因為空間分析模型的建立與實現(xiàn)依賴于空間數(shù)據(jù)結構。3.便于人防工程數(shù)據(jù)采集與處理。人防工程數(shù)據(jù)的獲取主要依靠工程設計圖紙和施工記錄檔案等途徑，人防工程地理信息獲取以地面地下實地測量、1∶1000地形圖、l∶2000遙感影像圖和地下工程規(guī)劃圖為基礎，建立三維數(shù)據(jù)電子地圖庫。
模塊管理基本設計原理：先將城市人防工程信息納入數(shù)字地下空間并制定人防工程分類與編碼體系；根據(jù)分類和編碼體系建立人防工程信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫；以空間圖形為載體，在平面電子地圖上管理城市人防工程各種信息。設計開發(fā)完成了地圖展示模塊、地圖導航模塊、人防專題模塊、安全隱患管理模塊、管線分布模塊、人防基礎信息模塊、三維多媒體模塊、工程查詢模塊、系統(tǒng)管理模塊九大功能模塊。1.地圖展示模塊。主要包括矢量圖展示、影像圖展示、專題圖展示、地圖服務聚合、地圖數(shù)據(jù)管理、多地圖比對。2.地圖導航模塊。主要包括一些基本的GIS功能，包括放大、縮小、中心放大、中心縮小、漫游、全屏、長度量算、空間查詢、屬性查詢等。其中，空間查詢提供點擊查詢、多邊形查詢、條件查詢、包含查詢、落入查詢、鄰接查詢和緩沖區(qū)查詢等多種查詢模式，操作靈活簡便。3.人防專題模塊。主要完成對數(shù)據(jù)庫中各種人防專題數(shù)據(jù)的查詢、統(tǒng)計、分析。用戶可通過查詢模塊查詢數(shù)據(jù)庫中記錄的詳細信息并與圖形上的基礎地理信息數(shù)據(jù)疊加顯示。4.安全隱患管理模塊。通過該模塊實現(xiàn)對地下人防工程安全隱患點的管理，主要包括隱患點地圖展示、隱患點信息標注、隱患點照片標注。5.管線分布模塊。根據(jù)人防工程所在區(qū)域的實際情況進行緩沖區(qū)分析，得到人防工程可以覆蓋的范圍。并在圖上快速標出人防工程周邊地下管線的分布情況，查找到與地下人防工程相交的地下管線并提示用戶。作業(yè)員可以通過空間查詢功能查看管線及附屬設施的各種信息如：管徑、管線類型、地下埋深等，并根據(jù)地下埋深最終確定地下人防工程與周邊管線的空間關系。6.人防基礎信息模塊。實現(xiàn)人防工程空間位置信息與人防工程基礎業(yè)務的關聯(lián)，主要包括人防工程信息數(shù)據(jù)庫建設、工程信息與空間信息掛接、人防工程信息表單、人防工程信息管理等功能。7.三維多媒體模塊。屬性信息和三維多媒體信息的管理和維護，主要包括工程視頻管理、工程照片管理、平面圖管理、立面圖管理、三維模型管理、多媒體信息的錄入和鏈接等功能、屬性信息和多媒體信息輸出等功能。8.工程查詢模塊。為便于人防工程的快速定位和動態(tài)管理開發(fā)工程查詢模塊，主要包括地道名稱查詢、地道地址查詢、地道所在區(qū)查詢、地道狀態(tài)查詢、地下室名稱查詢、地下室地址查詢、地下室所在區(qū)查詢、地下室狀態(tài)查詢。9.系統(tǒng)管理模塊。系統(tǒng)管理模塊主要包括元數(shù)據(jù)管理、用戶管理、權限管理、日志管理、口令管理等功能。
搭建四大管理平臺，確保人防工程管理規(guī)范化
人防工程規(guī)范化管理是一種新的管理模式，如何在有效利用社會資源，確保監(jiān)管力度，使人防工程規(guī)范化管理質量有新的飛躍，實施過程中需要搭建四個平臺。人防辦堅持每季度召開一次轄區(qū)人防工程維護管理聯(lián)席會議，每年召開一次全區(qū)人防工程管理工作會議，會議以傳達上級指示、部署專項活動、研究探討問題、總結交流工作為主要議題，參加會議人員以街道人防工程管理小組組長和人防工程使用管理單位負責人為主。人防工程檔案不僅體現(xiàn)在可以作為戰(zhàn)時部署防空襲、對人員的掩蔽進行組織、以及物資儲存的基本依據(jù)，同時也是對于人防工程信息管理系統(tǒng)進行建設以及人防工程規(guī)劃的制定，建立效率很高以及統(tǒng)一組織指揮系統(tǒng)的重要依據(jù)。檔案信息項目中大部分日常任務都與查詢有關，有通過幾何對象的屬性條件來進行查詢，有涉及到通過幾何對象的空間條件來進行查詢，以及更復雜的空間條件、屬性條件跨圖層聯(lián)合查詢。人防設施查詢定位包括幾何查詢、SQL查詢、模糊查詢、緩沖查詢等，其中，幾何查詢包括單點查詢、矩形查詢、圓形查詢和多邊形查詢；SQL查詢是指基于SQL條件語句的查詢；模糊查詢是指通過名稱的模糊匹配來查詢某個設施；緩沖查詢是一種聯(lián)合查詢，它把查詢的區(qū)域限定在某個地理目標的緩沖區(qū)內(nèi)。人防辦在轄區(qū)各人防工程使用管理單位建立人防工程維護管理檔案，檔案包含工程建設資料、設施設備資料、日常維護資料、公共設施、各種有效合同資料、建筑材料鑒定證書及人防設備合格證、變更設計文件等各種有價值資料，以及各類應急預案等。檔案必須確定專人負責管理，通過計算機能及時、準確、便捷找到各類人防工程檔案，從而提高平戰(zhàn)轉換時的資料保障能力，為全面檢索利用工程檔案創(chuàng)造條件。為保證國家人防機密安全，管理好相關絕密檔案，應做到如下幾點：一是將人防工程絕密檔案和非絕密檔案分開保管，并設立硬件設施，確保絕密檔案安全；二是要求人防工程絕密檔案管理人員素質要高，每個絕密檔案管理人員都能承擔應盡的責任和義務，做好絕密檔案的保密工作；三是加強對人防工程絕密檔案日?；顒庸芾怼＝^密檔案的移出、銷毀、調閱等都必須嚴格按規(guī)定手續(xù)辦理，杜絕在此過程中泄密。
人防辦依據(jù)規(guī)定制定人防工程拆除改造等行政許可服務標準規(guī)范，將人防行政許可事項納入?yún)^(qū)政府行政服務中心審批平臺。嚴格按照許可權限和辦事流程辦理人防工程拆除、改造手續(xù)，依據(jù)標準足額補償人防工程拆除易地建設費。經(jīng)考核對人防工程使用部門頒發(fā)使用權證，人防辦堅持對轄區(qū)人防工程使用權證實行年檢，年檢內(nèi)容主要是人防工程使用單位是否在核準使用范圍內(nèi)從事使用活動，工程結構、設施設備性能、系統(tǒng)運行等是否完好正常。年檢由區(qū)人防辦統(tǒng)一組織，采取查閱臺賬、現(xiàn)場察看，性能測試，并根據(jù)檢查情況出具年檢意見，對年檢不合格的人防工程使用單位，下發(fā)整改通知書，限期整改，并待復檢，直至合格。新時期城市建設大潮，為全面利用、開發(fā)城市地下空間提供難得機遇。這就要求相關部門采取積極措施，在提升人防工程質量與水平基礎上，實現(xiàn)城市建設人防體系目標。面向全社會宣傳人防政策勢在必行。過去，由于對人防政策的宣傳教育不到位，人們對結建人防工程建設和管理認識不足，重視不夠，總認為是和平時期，沒有必要建設人防工程，建設人防工程既勞民，也傷財，即使建成了也派不上用場等錯誤認識。隨著《中華人民共和國人民防空法》頒布實施，全社會都應高度重視，加大宣傳力度，利用各渠道闡釋人防知識和法律法規(guī)，宣傳結建人防工程的有關政策和規(guī)定。成立人防宣傳教育領導小組，編制人防知識手冊和宣傳展板，擬訂年度宣傳教育計劃，并依據(jù)年度計劃在所屬街道、社區(qū)、學校、廣場等場所開展人防宣傳活動，重點宣傳人防工程管理重大意義、法律法規(guī)、注意事項、具體案例，以及人民群眾使用、維護管理人防工程的權利義務，動員全社會重視和支持人防工程維護管理工作。人防辦每年應對各人防工程使用單位管理員調動情況進行一次摸排統(tǒng)計，堅持選送新上任的工程管理員參加上級人防辦組織的工程管理員業(yè)務培訓，同時利用人防各類平臺，采取業(yè)務輔導、學術研討、參觀考察等，分期分批組織人防工程管理員進行不同級別的各類業(yè)務輪訓。
人防工程管理只有實行經(jīng)常性全面檢查，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，確保人防工程平時用得好，戰(zhàn)時拉得動。人防辦應每年制定年度人防工程巡查計劃，在上半年4—5月和下半年9—10月兩次對轄區(qū)人防工程實施集中巡查，巡查重點是：工程內(nèi)部結構、設施設備性能、內(nèi)部環(huán)境、維護管理制度落實等情況，對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，采取現(xiàn)場糾正、下發(fā)整改通知等方式進行。如果發(fā)現(xiàn)因管理不到位造成人防工程損壞，或者存在嚴重管理漏洞，將予以專項查處。嚴格依法行政，為人防工程管理提供可靠保障。搞好行政執(zhí)法是加強人防工程管理的重要手段，加強人防工程管理行政執(zhí)法，必須堅定不移地樹立行政執(zhí)法理念、堅持公正執(zhí)法，注重提高執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度，應成立專門執(zhí)法機構，規(guī)范執(zhí)法程序，明確專人負責執(zhí)法工作，使行政執(zhí)法貫穿于對人防工程檢查活動之中。公正、規(guī)范、有序的執(zhí)法程序對執(zhí)法工作的順利實施起著十分重要作用，也是促進依法行政的重要途徑。為此，行政執(zhí)法應依據(jù)《人防行政處罰程序》，對調查取證、立案、處罰、聽證、強制措施、結案等制定具體標準和要求，以保證執(zhí)法程序規(guī)范可行。建立一套有力的考核評價體系，形成從監(jiān)督、檢查、考評、獎懲到責任追究一整套工作制度。人防辦每年對轄區(qū)人防工程管理情況進行嚴格考核評比，開展“人防工程先進管理單位”和“人防工程優(yōu)秀管理員”評比活動，并在年度工程管理會議上進行表彰，頒發(fā)獎牌、證書和獎金。人防辦應向各單位公布服務聯(lián)絡員和服務熱線，承諾服務事項，并在人防知識宣傳、業(yè)務辦理、技術支持、工作協(xié)調等方面給予熱情周到服務。同時應積極整合資源，挖掘潛力，切實加強人防工程開發(fā)利用，為城市建設、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展和民生保障提供有效服務。在新建地區(qū)或新城建設時應重視防護，重要經(jīng)濟目標布局應當合理，盡量采取小型、分散、隱蔽方法，選擇便于偽裝、防護和搶修搶險地形。就單個擬建項目而言，應盡可能采取有效防護措施：把重要設備、車間和控制系統(tǒng)放在地下，地面部分進行加固；建筑材料盡量采用防火阻燃材料；設置綠化帶、隔離帶；保證水源充足等。對城市經(jīng)濟目標和關鍵基礎設施防護不是以保護某一具體廠房或設備為目的，而是以形成持續(xù)通信、指揮、生產(chǎn)能力為標準。理清人防結建工程的產(chǎn)權歸屬，合理劃分各方利益關系。1997年7月1日開始施行的《中華人民共和國人民防空法》中規(guī)定：人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。另外，建設部頒布的《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則》明確規(guī)定“人防工程”所有權歸國家所有，既不計入公用建筑面積，也不得出售產(chǎn)權。開發(fā)商和物業(yè)公司無權將人防工程出售出租，并且在商品房買賣合同中，也明確規(guī)定購房款中不包括人防地下室的建設成本，有關法規(guī)也規(guī)定人防工程面積不計入公攤面積。但是，為了促進人防結建工程的合理使用，國家鼓勵平時利用人防結建工程為經(jīng)濟建設和人民生活服務。不過由人防辦收取的人防工程使用費將作為人民防空工程日常管理開支和設備設施檢修，以便在戰(zhàn)時能夠保持良好的使用狀態(tài)。所以，在保證平時利用人民防空工程不影響防空效能前提下，城市建筑和商業(yè)化住宅小區(qū)進行規(guī)劃設計時，開發(fā)商應對人民防空工程合理開發(fā)使用給予正確定位，并提出相應具體方案。其中，應首選用于物業(yè)項目使用配套的服務設施，最大限度地滿足業(yè)主需要，為業(yè)主生活提供安全便利，如建成住宅地下停車場、配建休閑娛樂設施等。
隨著城區(qū)面積激增，人防工程也快速增長。因此，創(chuàng)新思維，突破原有管理模式，大力推行人防工程社會化管理已成必然。人防工程管理社會化就是：通過公開招投標方式，委托具有人防工程管理專業(yè)人員的企業(yè)履行已竣工人防工程交接、日常檢查維護、建立人防檔案及為各人防工程“量身制作”平戰(zhàn)功能轉換技術措施和實施方案等人防工程日常管理職能，人防部門只對管護單位實施有效監(jiān)管，從而全面提升人防工程管理水平。1.充分利用社會資源，有效克服人少任務重矛盾。要實現(xiàn)有效管理，確保人防工程達到設施完好、安全可靠的戰(zhàn)備要求和維護平時日常運行需要的目的，就必須達到巡查、檢查的高密度，從而保證及時發(fā)現(xiàn)問題，及時加以解決。實施社會化管理，充分利用社會力量，實現(xiàn)人防工程管理從粗放型到緊密型轉變。有效克服工作量大、面廣和人防管理隊伍不強等問題。2.隨著時間延長，設施、設備逐漸出現(xiàn)生銹、老化，實施社會化管理，不僅能克服人少事多的矛盾，也把人員從煩瑣的日常管理工作中解脫出來，進一步細化有關防空建設管理政策、制度，使制度更趨操作性，從而有效統(tǒng)一地指導基層人防工作，真正實現(xiàn)機構精、效能高的工作改革目標。3.隨著經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，政府已漸漸由“運動員”向“裁判員”轉型。人防工程管理也應與之相適應，實現(xiàn)“小政府、大服務”已大勢所趨。面對高速推進城市化進程所帶來日益繁重的人防工程管理任務，要積極推進管理體制創(chuàng)新，全面推行人防工程市場化運行新路子。采取通過市場機制運作，合理配置人財物資源，以較低成本投入，換取最佳經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。通過公開招投標確定管理單位的方式，形成開放式市場競爭、制度化考核檢查、規(guī)范化獎懲評比的人防工程管理市場化機制體系。4.社會化管理能有力地提高人防工程管理專業(yè)化水平。人防工程管理的專業(yè)性、社會性很強，人防工程管理人員應當熟悉人防法律、法規(guī)、相關政策以及行政執(zhí)法程序和規(guī)定，這就對人防工程管理人員提出了更高要求，將行政監(jiān)管與日常管理分離，使人防專業(yè)與工程技術專長各司其職，不僅使人防管理部門人員提高管理能力，更有效地利用社會現(xiàn)有專業(yè)技術資源，提高人防工程管理隊伍的整體專業(yè)技術素質，以推動人防工程管理工作向專業(yè)化、技術化、規(guī)范化邁進。5.實施社會化管理后，在與管理單位簽訂合同時明確其有及時、完善地收集檔案材料的責任。要求其在工程接管的同時，全面了解建筑工程、附屬設備、公共設施、工程基本情況，對各種有效的合同資料、建筑材料鑒定證書及人防設備合格證、變更設計文件等各種有價值的資料進行收集歸檔，一對一地建立人防工程檔案。從而提高了平戰(zhàn)轉換時的資料保障能力，便于準確無誤地供檔，也為人防管理部門檢查人防工程管理質量和檢索利用工程檔案創(chuàng)造條件。總之，人防工程建設作為國防建設的重要組成部分，在理論研究和工程實踐方面都處于摸索階段，城市人防工程作為城市總體規(guī)劃的有機組成部分，在近些年才開始得以重視并有所發(fā)展。人防工程平戰(zhàn)結合作為一項系統(tǒng)工程，涉及到多個學科和領域，研究中必須解放思想、更新觀念、與時俱進、開拓創(chuàng)新，多方面探討人防平戰(zhàn)結合的理論，使人防工程建設實現(xiàn)多方面效益，更好地為經(jīng)濟建設和城市發(fā)展服務。
