人防專項規(guī)劃是城市規(guī)劃體系的一個專業(yè)規(guī)劃，是人防設(shè)施合理布局的技術(shù)保障。近年來，我國各地先后陸續(xù)開展了人防專項規(guī)劃的編制工作。從實踐來看，人防專項規(guī)劃的編制對推動我國人防事業(yè)發(fā)展的貢獻不容置疑。但從實施情況來看，人防專項規(guī)劃制定的指標(biāo)與布局是否合理？與城市建設(shè)是否匹配？這就需要對人防專項規(guī)劃實施的效果進行評估。城市規(guī)劃的評估工作，近年來一直是城市規(guī)劃界研究的一個熱點。他們的研究成果對于指導(dǎo)人防專項規(guī)劃的評估工作具有借鑒意義，但人防專項規(guī)劃有其特殊的專業(yè)指向性，其理論體系與評估指標(biāo)與城市規(guī)劃有一定的差異性，近年來，尚無針對人防專項規(guī)劃的評估實踐，也無專家學(xué)者針對人防專項規(guī)劃的評估方法進行理論研究。筆者嘗試通過杭州市人民防空專項規(guī)劃的評估實踐探討人防專項規(guī)劃評估的方法與內(nèi)容，對人防專項規(guī)劃的評估工作起到拋磚引玉的作用。
規(guī)劃評估，最早起源于對城市規(guī)劃執(zhí)行情況所作的評價。完整的規(guī)劃評估主要劃分為三個階段：一是對規(guī)劃方案的可行性進行論證，稱其為規(guī)劃預(yù)估；二是對規(guī)劃實施過程進行監(jiān)測，動態(tài)修正規(guī)劃目標(biāo)，稱其為規(guī)劃監(jiān)測；三是對規(guī)劃實施結(jié)果進行評價，考核規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度，提煉經(jīng)驗，稱其為規(guī)劃評估。
2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四章城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改第四十六條中提出省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估。從提出條款的章節(jié)不難看出，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中所指的規(guī)劃評估是對規(guī)劃實施結(jié)果進行的評價，即事后評估，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并未對規(guī)劃評估的具體內(nèi)容、評估程序及評估標(biāo)準做出明確，沒有形成規(guī)范的評估機制，尚未形成主流的評估準則和具有建設(shè)性的指導(dǎo)方針，導(dǎo)致一些規(guī)劃評估趨于形式化。鑒于本文所述人防專項規(guī)劃評估是在規(guī)劃修編前對上輪規(guī)劃的實施性進行評價，提煉經(jīng)驗，故本文所述只針對規(guī)劃實施結(jié)果評估展開。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，在規(guī)劃評估中，規(guī)劃實施的結(jié)果為評估重點，但是在實際的規(guī)劃評估過程中規(guī)劃實施結(jié)果又取決于政策背景和制度環(huán)境，政府的決策和制度的運行決定了規(guī)劃的實施結(jié)果。故規(guī)劃評估的內(nèi)涵表現(xiàn)為在特定的政策背景和制度環(huán)境下檢驗上輪規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況，并分析影響規(guī)劃實施效果的原因，提煉經(jīng)驗，科學(xué)客觀的指導(dǎo)規(guī)劃的修編。針對不同層級的規(guī)劃，其評估的內(nèi)容以及側(cè)重的方面也有所不同，大體可總結(jié)為三個方面的內(nèi)容：一是針對規(guī)劃的實施績效進行評估，即運用定性和定量的方式將規(guī)劃實施的結(jié)果與規(guī)劃確定的目標(biāo)進行對照，得出每一部分內(nèi)容的實施效果，并在此基礎(chǔ)上形成規(guī)劃實施效果的總體評價；二是針對規(guī)劃實施效益進行評估，即對規(guī)劃實施后產(chǎn)生的政治效益、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等進行分析；三是針對規(guī)劃修編的建議，即在上述分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，關(guān)注由規(guī)劃實施績效和實施效益得出的結(jié)論，為規(guī)劃修編的優(yōu)化、提升提出建議。
人防專項規(guī)劃的編制從九十年代末的探索性開展到“十五”期間的開創(chuàng)性編制，至“十一五”時期引導(dǎo)人防工程建設(shè)快速發(fā)展，歷時十余年。杭州市2002年以《杭州市城市總體規(guī)劃（2001~2020年）》為依據(jù)，著手編制了《杭州市人民防空與城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，該《規(guī)劃》于2004年獲市政府批復(fù)，成為杭州市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)各項人民防空建設(shè)和城市地下空間開發(fā)利用的法定性文件。為杭州市“十一五”時期高速發(fā)展的人防工程建設(shè)及城市地下空間開發(fā)利用提供了規(guī)劃引導(dǎo)與技術(shù)保障。但是,隨著杭州市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,規(guī)劃所確定的發(fā)展目標(biāo)有許多已提前實現(xiàn),如人防工程的建設(shè)總量、人防工程的人均面積、以及城市地下空間的開發(fā)總量等，同時隨著城市化進程的快速發(fā)展，發(fā)展背景、客觀條件、相關(guān)政策的變化，對人防專項規(guī)劃的修編也提出了迫切的要求。在開展人防專項規(guī)劃修編前對上輪規(guī)劃進行評估其目的是梳理上輪規(guī)劃實施的情況，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，結(jié)合實際提出對策和建議，為規(guī)劃的修編提供科學(xué)依據(jù)。
3 人防專項規(guī)劃評估的工作思路與主要內(nèi)容
由于在國家相關(guān)法律法規(guī)層面對于評估環(huán)節(jié)的技術(shù)空缺以及缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗的借鑒，人防專項規(guī)劃評估工作如何開展是項目組反復(fù)斟酌的技術(shù)難點。經(jīng)過反復(fù)討論，確定以“資料整理、成果評估、歸納總結(jié)”為主要工作思路，采用圖表分析和量化指標(biāo)的方式解讀規(guī)劃成果。成果評估的前期工作主要通過調(diào)研和座談的方式，收集資料和了解情況，并對資料進行整理分析研究；成果評估的第二階段是對規(guī)劃實施績效進行評估；第三階段是通過評估檢驗規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)的程度，提煉經(jīng)驗以指導(dǎo)規(guī)劃的修編。人防專項規(guī)劃有其特殊的專業(yè)指向性，其理論體系與評估指標(biāo)與城市規(guī)劃有一定的差異性，其規(guī)劃評估內(nèi)容應(yīng)建立在城市政策環(huán)境以及城市空間拓展發(fā)展趨勢的背景下結(jié)合人防相關(guān)政策展開。人防專項規(guī)劃的評估內(nèi)容主要分三個層次進行：一是結(jié)合人防“六大體系”建設(shè)，對人防總體防護體系進行評估。將人防指揮工程、防護工程、專項工程、警報設(shè)施、疏散場所以及兩結(jié)合工程進行分類對比，得出總體防護體系是否完備的基本結(jié)論，并對其深層次原因進行分析研究；二是結(jié)合防空片區(qū)，對重點地區(qū)和各類功能片區(qū)進行評估。將城市所轄各區(qū)自成防護體系的各類工程建設(shè)實際與規(guī)劃確定的目標(biāo)進行對比分析，按照“完成規(guī)劃目標(biāo)，略滯后于規(guī)劃目標(biāo)，明顯落后于規(guī)劃目標(biāo)”三類進行歸納分析，并以“實施率”的形式給出定量的評價指標(biāo)形成區(qū)域防護體系評估；三是結(jié)合城市發(fā)展，對人防專項規(guī)劃的實施所產(chǎn)生的各類效益進行評估；四是在上述分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，得出由規(guī)劃實施績效和實施效益評估的結(jié)論，為規(guī)劃修編的優(yōu)化、提升提出建議。規(guī)劃評估是規(guī)劃修編的前提和基礎(chǔ)工作，是規(guī)劃實施管理的反饋性工作。人防專項規(guī)劃的起步較晚，規(guī)劃的修編和評估工作尚處于探索階段，本文對人防專項規(guī)劃的評估工作從工作思路與主要內(nèi)容方面做了初步探索。由于資源和能力所限，僅可為人防專項規(guī)劃的評估工作做一參考。期待更多的人防規(guī)劃編制人員及使用管理人員能關(guān)注人防專項規(guī)劃的評估工作，建立完善的人防專項規(guī)劃評估體系。
